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Der Bayerische Landtag vom Spätmittelalter bis zur Gegenwart

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Bayerischer Landtag und Föderalismus in Deutschland nach 1945

von Karl-Ulrich Gelberg
Am 16. Dezember 1946 konstituierte sich der erste bayerische Nachkriegslandtag. Seit dem 11. Januar 1949 und mittlerweile in der 13. Wahlperiode tagt der Landtag, dessen Sitz vor dem Kriege in der Prannerstraße war, im Maximilianeum hoch über der Isar in München. Die Vertretung des Bayerischen Volkes hat in den zurückliegenden 49 Jahren zu einer kaum überschaubaren Anzahl von Themen in den Ausschüssen und im Plenum Stellung genommen. Es wurden Regierungserklärungen kontrovers erörtert, Empfehlungen an die Staatsregierungen gerichtet, Interpellationen eingebracht, Untersuchungsausschüsse eingesetzt, Entschließungen gefaßt, Vorlagen und vor allem Gesetze und Verordnungen entworfen, beraten und verabschiedet. Man möchte also meinen, daß die Geschichte des Landtags nach 1945 ein hervorragendes und bevorzugtes Arbeitsfeld der Historiker sein müßte.
Nun beschäftigt sich zwar mit dem Bayerischen Landtag der Nachkriegszeit wissenschaftliche Literatur in großer Zahl. Historische Arbeiten sucht man jedoch vergeblich. Was existiert, sind zum einen Untersuchungen, die im Rahmen der Selbstdarstellung des Landtags und der politischen Bildung Funktion, Aufgaben und Rolle des Bayerischen Landtags beschreiben und erklären1. Zum anderen, betrachtet man die wissenschaftlichen Publikationen, handelt es sich um politikwissenschaftliche2 oder staats- und verfassungsrechtlich akzentuierte Arbeiten. Zu dieser Kategorie zählen auch die bisherigen Darstellun-
1 Der beste Aufsatz dieser Art stammt von Rauch, Landtag; vgl. ferner: Aufgaben und Arbeit; Ücker, Landtag; Roth, Freistaat, 78-88.
2 Vgl. z.B. Gleitmann, Landtag.
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gen aus der Reihe "Beiträge zum Parlamentarismus" des Bayerischen Landtags3.
Die Erforschung der bayerischen Nachkriegsgeschichte ist, zumindest was das erste Jahrzehnt betrifft, und ausgehend von Peter Jakob Kocks Werk "Bayerns Weg in die Bundesrepublik"4 durch biographische Arbeiten zu den Ministerpräsidenten Schäffer5, Ehard6, Seidel7, und zum CSU-Vorsitzenden Josef Müller8, in den letzten Jahren in erheblichem Maße vorangekommen. Editionen zur Frühgeschichte der CSU9 und die Protokolle des Bayerischen Ministerrats ergänzen dies10. Der Landtag spielt in diesen Arbeiten keine zentrale Rolle.
Einziger Lichtblick bei der Literatur ist die Festschrift für Rudolf Hanauer "Parlamentarismus und Föderalismus" aus dem Jahre 1978. Sie beleuchtet einige der hier zu behandelnden Aspekte des Landtags, wenn auch eher theoretisch, regt aber zur historischen Untersuchung an. Als Quelle ersten Ranges müssen die gedruckten Protokolle des Bayerischen Landtags genannt werden, die viel zu selten ausgewertet werden. Sehr gute Registerbände und die Landtagschronik11 erleichtern ihre Benutzung. Weiter sind die Protokolle der Landtagsausschüsse zu nennen; sie befinden sich im Archiv des Bayerischen Landtags im Maximilianeum in München.
Das hier zu behandelnde Thema heißt aber nicht "Bayerischer Landtag nach 1945", sondern "Bayerischer Landtag und Föderalismus in Deutschland nach 1945". Damit ist nur ein Teilbereich angesprochen. Es werden darunter im Folgenden vor allem verstanden Information, Einfluß und - möglicherweise auch institutionelle - Teilhabe des
3 Wiesend, Ausschußwesen; Gremmer, Wandlungen; Unterpaul, Grundsätze; Stober, Kompetenzverschiebungen, und auch Plöhn, Untersuchungsausschüsse.
4 Vgl. auch die ältere Arbeit von Kritzer, Hoegner.
5 Henzler, Schäffer.
6 Gelberg, Ehard.
7 Groß, Seidel.
8 Hettler, Müller.
9 CSU 1945-1948.
10 Protokolle.
11 Kock, Landtag.
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Landtags an der Bundespolitik ab 194912 sowie an deren Vorläufern seit 1945 im Länderrat der US-Zone in Stuttgart, im Frankfurter Wirtschaftsrat und im Rahmen des Parlamentarischen Rates in Bonn bei den Beratungen über das Grundgesetz.

Länderrat der US-Zone

Die Vertretung Bayerns im seit Oktober 1945 bestehenden Länderrat der US-Zone lag beim Ministerpräsidenten. Nachdem sich in der zweiten Hälfte des Jahres 1946 die süddeutschen Länder der US-Zone Verfassungen gegeben und Landesparlamente gewählt hatten, sollte den Parlamenten die Möglichkeit gegeben werden, sich bei der Beratung von Gesetzen im Länderrat einzuschalten. Dazu wurde im März 1947 der von den Landtagen beschickte und aus Landtagsabgeordneten zusammengesetzte "Parlamentarische Rat des Länderrats" der US-Zone gebildet. Seine Kompetenzen waren beratender Natur (Stellungnahme zu Gesetzen und Verordnungen)13. Welche Bedeutung der Bayerische Landtag diesem Gremium trotz seines formal nur geringen Einflusses beimaß, ist an seiner hochkarätigen Besetzung mit Spitzenvertretern der Landtagsfraktionen abzulesen. Die CSU entsandte Michael Horlacher, Alois Hundhammer und Josef Müller, die SPD Georg Hagen und Jean Stock, die FDP Thomas Dehler14 und die Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung (WAV) Alfred Loritz15. Die tatsächliche Arbeit und der Einfluß dieses aus Landtagsabgeordneten zusammengesetzten Gremiums sind unerforscht. Mit ihm war ein Präjudiz für die weitere Verfassungsentwicklung vorhanden, auf das die Landesparlamentarier verweisen konnten. Protokolle und weiteres Material liegen im Bayerischen Hauptstaatsarchiv vor16.
12 "Tatsächlich muß man zwischen der Landespolitik als Teilhabe an der Bundespolitik, der Landespolitik im Rahmen des Vollzugs von Bundesgesetzen und der originären Landespolitik unterscheiden", Ellwein/Hesse, Regierungssystem, 237.
13 Härtel, Länderrat, 59-61.
14 Udo Wengst arbeitet an einer politischen Biographie über Thomas Dehler.
15 Handbuch politischer Institutionen, 147-150.
16 Protokolle der 1.-19. Tagung 1947-1949, außerordentlicher Tagungen, Schriftwechsel etc. (BayHStA MA 130270-130277). Ergänzend heranzuziehen ist (teilweise identisch) BayHStA Bevollmächtigter Stuttgart 155, 156.
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Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes

Durch das Abkommen über die Neugestaltung der zweizonalen Wirtschaftsstellen vom 29. Mai 1947 in Verbindung mit der Proklamation Nr. 5 der amerikanischen Militärregierung wurde als gesetzgebendes bizonales Organ der Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (britische und amerikanische Zone) in Frankfurt geschaffen. Im Anhang A zur Proklamation Nr. 5 hieß es: "Die Mitglieder wählen die Landtage. Mitglieder der Landtage müssen im Falle ihrer Wahl zum Wirtschaftsrat ihr Landtagsmandat niederlegen"17. Auf Bayern entfielen 12 Sitze, nach der Reorganisation des Wirtschaftsrates (ab Februar 1948) 2418.
Auch auf bizonaler Ebene wurde dem Bayerischen Landtag durch diese Bestimmungen ein deutliches föderalistisches Mitbestimmungsrecht gegeben, wenn auch durch die Inkompatibilitätsklausel eine Beschränkung blieb. Entsprechend der stärkeren Politisierung des Wirtschaftsrates war die Nominierung von Parteivorgaben geprägt19. Es stellt sich die Frage, ob im Bayerischen Landtag zu diesem Zeitpunkt, über den Parteistandpunkt hinausgehend, die Position des Landtags als solchem gesehen wurde. Ein Meinungsaustausch zwischen den bayerischen Vertretern im Wirtschaftsrat, die teilweise zuvor Mitglieder des Landtags gewesen waren, und dem Bayerischen Landtag ist zumindest belegt20.

Parlamentarischer Rat

Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates wurden von den Landtagen, so auch vom Bayerischen Landtag gewählt (13)21. Der formalen
17 Wörtliche Berichte, 11. Ihr Landtagsmandat legten u.a. die MdL Max Zwicknagl (CSU) und Valentin Baur (SPD) nieder.
18 Liste der bayerischen Vertreter im Wirtschaftsrat, in: Benz, Besatzungsherrschaft, 96 f.
19 Zur Nominierung vgl. Salzmann, CDU/CSU im Frankfurter Wirtschaftsrat, 9-11 sowie Stamm, SPD-Fraktion.
20 Als 5. Sitzung des Landtagsausschusses für Fragen des Länderrats und für Fragen bizonaler und mehrzonaler Art fand am 5.12.1947 eine Aussprache mit den Abgeordneten des Wirtschaftsrates über Landwirtschafts- und Wirtschaftsfragen statt (55 S.) (Archiv des Bayerischen Landtags, München).
21 Salzmann, CDU/CSU im Parlamentarischen Rat.
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Abstimmung im Landtagsplenum ging eine fraktionsinterne Auswahl voraus22. In dem zentralen Gremium, das für die Erarbeitung einer Verfassung föderalistischen Typs zuständig war, saßen 1948/49 vom Landtag gewählte und mehrheitlich dem Landtag angehörende Abgeordnete (8 von 13)23. Die Voraussetzungen dafür, in den Bestimmungen der künftigen Verfassung eine Mitwirkung der Landtage an der politischen Willensbildung auf Bundesebene festzuschreiben, schienen sehr günstig. Nimmt man im Vorfeld der Beratungen entstandene Entwürfe für eine künftige Verfassung hinzu24, ebenso das Beispiel des Parlamentarischen Rates des Länderrats, so gab es Modelle, die den Landtagen und ihren Abgeordneten wesentlich mehr Einfluß zugestanden, als es dann im Grundgesetz fixiert wurde.
Diese Sicht geht jedoch stillschweigend davon aus, daß die Landtagsabgeordneten im Parlamentarischen Rat "pro domo" sprechen würden. Sie votierten dort aber vor allem als Abgeordnete ihrer Parteien. Für Bayern ist hinzuzufügen, daß der Bayerische Ministerpräsident Hans Ehard neben den bayerischen Abgeordneten nachdrücklich auf die Beratungen des Parlamentarischen Rates einwirkte. In der Frage der Zweiten Kammer, des heutigen Bundesrats, und die gilt es unter der Fragestellung Bayerischer Landtag und Föderalismus primär zu betrachten, votierte Ehard dezidiert für eine Zusammensetzung ausschließlich aus Vertretern der Landesregierungen. Dafür war er sogar bereit, bei den Kompetenzen Abstriche zu machen25. Das die Landtage (in unterschiedlichen Modellen) unmittelbar beteiligende Senatssystem lehnte er ab und konnte sich damit auch durchsetzen. Seine Hauptargumente waren, daß nur in den Regierungen die Länder ein Sprachrohr besitzen, und daß bei ihren Entscheidungen die Landesregierungen auf das Wissen der Länderverwaltungen zurückgreifen können26. Es stellt sich die Frage, ob bayerische Abgeordnete die Senatslösung überhaupt und mit welchen Argumenten sie diese unterstützt haben. Oder wurden die Interessen der Landesparlamentarier den Zielen der föderalistischen Politik des Ministerpräsidenten
22 Vgl. zur Wahl der Mitglieder der CSU für den Parlamentarischen Rat Gelberg, Ehard, 180-188.
23 Liste der bayerischen Mitglieder des Parlamentarischen Rates in Kock, Landtag, 51.
24 Vgl. z.B. "Bewegt von der Hoffnung aller Deutschen", 213.
25 Gelberg, Ehard, 201-205.
26 Vgl. "Bewegt von der Hoffnung aller Deutschen", 268, 309.
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vollständig untergeordnet, zumindest bei der CSU? Die Quellenlage für derartige Fragestellungen wie zum Parlamentarischen Rat insgesamt ist sehr gut27.

Abstimmung im Landtag über das Grundgesetz

Am 19./20. Mai 1949 stimmte der Bayerische Landtag über das Grundgesetz und damit auch über dessen föderalistische Ausgestaltung ab28. Diesen Moment könnte man als Gipfel des Einflusses des bayerischen Landesparlaments auf die Entwicklung des Föderalismus nach 1945 betrachten. So frei, wie es zunächst scheint, war der Landtag bei seiner Entscheidung aber nicht. Grenzen setzte die im Rahmen der Entstehung der Bayerischen Verfassung 1946 erfolgte Interpretation des Artikels 178 durch die amerikanische Militärregierung29. Deren Interpretation ließ ein negatives Votum, dem ein Fernbleiben Bayerns von einem deutschen Bundesstaat gefolgt wäre, nicht zu30. Ministerpräsident Ehard hielt das in Bonn Erreichte zwar nicht für optimal, aber für eine solide Basis, seine föderalistische Politik in Bonn fortzusetzen. Aus taktischen Gründen, zur Abwehr der Attacken der Bayernpartei sowie einiger Parteifreunde in der CSU, und um in Bonn als Mahner des Föderalismus auftreten zu können, warb er um die Mehrheit des Bayerischen Landtags für seine Formel vom "Nein zum Grundgesetz und Ja zu Deutschland". Der Bayerische Landtag lehnte das Grundgesetz mit 101 zu 63 Stimmen ab, nahm aber gleichzeitig mit großer Mehrheit eine Entschließung an, die Rechtsverbindlichkeit des Grundgesetzes auch für Bayern anzuerkennen, wenn es in zwei Drittel der Länder angenommen wurde31.
27 Vgl. Salzmann, CDU/CSU im Parlamentarischen Rat und Der Parlamentarische Rat 1948-1949 (6 Bde.). - Ganz im Sinne der vom bayerischen Ministerpräsidenten vertretenen Vorstellungen für einen künftigen Bundesrat gehörten der Gruppe der CSU-Mitglieder im Parlamentarischen Rat auch zwei Mitglieder der Staatsregierung an (Anton Pfeiffer und Josef Schwalber). Sie verkörperten das angestrebte Bundesratsmodell mit weisungsgebundenen Ländervertretern bereits im Parlamentarischen Rat.
28 Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 110. Sitzung, 19./20.5.1949, 80-177.
29 Vgl. Lucius D. Clay an den Präsidenten der Verfassunggebenden Landesversammlung, Michael Horlacher, 24.10.1946, Dokumente III/9, 81 f.
30 Fait, Weg, 231. Frau Fait arbeitet an einer Monographie über die Entstehung der Bayerischen Verfassung im Jahre 1946.
31 Gelberg, Ehard, 270-273.
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Der Landtag nach 1949

Nach der Gründung der Bundesrepublik setzte die Regierung Ehard ihre föderalistische Politik fort. Dabei galt es vor allem, Rechte und Stellung des Bundesrates in der Verfassungswirklichkeit weit zu interpretieren. Die Bayerische Staatsregierung hatte mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes die Vertretung Bayerns auf Bundesebene und damit die Vertretung föderalistischer Positionen monopolisiert. Es wurden die Wurzeln zu dem gelegt, was heute kritisch - nicht zuletzt mit Blick auf den Landtag - als Exekutivföderalismus bezeichnet wird32.
Wie verhielt sich der Landtag, nachdem der Bundesrat ein Organ der Landesregierungen geworden war? In der ersten Legislaturperiode des Bayerischen Landtags hatte es 1947/48 einen Ausschuß "für Fragen des Länderrats und für Fragen bizonaler und mehrzonaler Art" gegeben, der neunmal zusammentrat, und den Ministerpräsident Ehard mehrfach ausführlich informiert hatte. Im Anschluß hatten kontroverse Aussprachen stattgefunden. Protokolle der Sitzungen dieses Ausschusses liegen im Landtagsarchiv33.
1949 gab es zunächst keinen vergleichbaren Ausschuß des Landtags. Im Januar 1951 stellte der Abgeordnete Otto Bezold (FDP) den Antrag, einen Bundesrats-Ausschuß zu schaffen, um dem Landtag Gelegenheit zu geben, "sich jederzeit über die Arbeit der bayerischen Bundesratsmitglieder zu unterrichten und dazu Empfehlungen abzu-
32 Vgl. Landtagsdirektor Harry Andreas Kremer anläßlich seines Ausscheidens: "Es mag in Ihren Ohren nicht gut klingen, aber es ist die nüchterne Wahrheit: Wir sind als bayerisches Parlament der Rolle als ein geborener Sprecher und Mahner unter den 16 Landesparlamenten in Fragen des Landesparlamentarismus und europäischen Regionalismus, wie ich meine, etwas schuldig geblieben. Die Hauptrolle hat die Staatsregierung gespielt. Hier wäre noch eine lohnende Aufgabe" (Bayerische Staatszeitung 11.11.1994).
33 Gedruckt ist Ehards Rede vor diesem Ausschuß, 15.12.1948, in: Dokumente III/9, 472-483. Vorsitzender des Ausschusses war Michael Horlacher. Im Archiv des Bayerischen Landtags, München, liegen acht teilweise recht ausführliche Protokolle (maschinenschriftlich) vor, z.B.: 6. Sitzung, 26.1.1948, Mitteilungen des Herrn Ministerpräsidenten über die Verhandlungen in Frankfurt betr. Statut für die Umänderung der Frankfurter Organisation; zu der oben genannten 9. Sitzung vom 15.12.1948 enthält das Protokoll, wie im übrigen die anderen Protokolle auch, neben Ehards Rede zahlreiche Diskussionsbeiträge der Ausschußmitglieder (64 S.). Das Protokoll der konstituierenden ersten Sitzung fehlt.
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geben"34. Der Antrag blieb unerledigt. In der Formulierung ist der Versuch zu erkennen, über den Ausschuß ein Weisungsrecht gegenüber den bayerischen Vertretern im Bundesrat zu erlangen. Am 7. Juni 1951 stellte dann der Abgeordnete Carl Lacherbauer (Bayernpartei) den Antrag, einen Ausschuß "Zur Information über Bundesangelegenheiten" zu schaffen35. Hier lag der Akzent auf der Information36. Am 11. März 1952 kam der Ausschuß zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen, beinahe drei Jahre nach der Gründung der Bundesrepublik. Erster Vorsitzender wurde Jean Stock (SPD)37.
Die zeitliche Verzögerung, mit der der Ausschuß zusammentrat, läßt die Vermutung zu, daß es dem Landtag nicht besonders wichtig war mit der Information über bzw. der Mitwirkung an der Vertretung föderalistischer Positionen Bayerns auf Bundesebene. Vielleicht gab es aber auch andere Gründe. Möglicherweise blockte die CSU-Mehrheit im Landtag einen solchen Ausschuß mit Blick auf den "Alleinvertretungsanspruch" der von ihr gestellten Staatsregierung ab.
Hier ist der Zeitpunkt, auf Defizite hinsichtlich der Quellenlage hinzuweisen. Möglicherweise enthält die Korrespondenz zwischen Ministerpräsidenten und Landtagspräsidenten Monita des letzteren in dieser Richtung, und dieser pochte vielleicht auf rechtzeitige, häufigere und ausführlichere Information des Landtags über die im Bundesrat behandelten Fragen38. Nachlässe bayerischer Landtagspräsidenten aus der Nachkriegszeit in Archiven sind bislang nur drei bekannt: die der Präsidenten Michael Horlacher (1946-1950), Hans Ehard (1954-1960) und Rudolf Hanauer (1960-1978)39. Horlachers Nachlaß liegt bei der Konrad-Adenauer-Stiftung und enthält kein Material aus der Zeit nach 1945. Die Nachlässe Ehards und Hanauers (dieser erst seit
34 Verhandlungen des Bayerischen Landtags 1950/51 Beilage 118.
35 Verhandlungen des Bayerischen Landtags 1950/51 Beilage 823.
36 Vgl. Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 54. Sitzung, 23.11.1951, 833.
37 Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 75. Sitzung, 12.3.1952, 1639.
38 Vgl. Gelberg, Senat.
39 Von den Präsidenten Georg Stang (1950-1951) und Alois Hundhammer (1951-1954) sind keine Nachlässe bekannt. Mit Ausnahme der kurzen biographische Würdigung Hanauers durch Rosenbauer, Hanauer, existieren auch keine biographischen Arbeiten, die das Wirken der Landtagspräsidenten der Nachkriegszeit behandeln.
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kurzem)40 befinden sich im Bayerischen Hauptstaatsarchiv. Sie enthalten jedoch zum Thema Landtag und Föderalismus kaum Material, und wenn, dann nur gedruckt vorliegende Redemanuskripte41. Möglicherweise gelangt ja der Nachlaß des einen oder anderen Landtagspräsidenten, der dazu ergiebigeres Material enthält, in absehbarer Zeit in ein Archiv und wird dann der Forschung zugänglich. Wichtig dürften in diesem Zusammenhang auch die Nachlässe der Oppositionsführer sein, ebenso gälte es die vorhandenen Nachlässe der Ministerpräsidenten Hoegner und Ehard daraufhin genau durchzusehen42.
Im Jahr 1978 verglich eine Untersuchung die unterschiedliche Praxis der Unterrichtung der Landesparlamente durch ihre Regierungen über die Arbeit im Bundesrat. Zu Bayern hieß es, der dortige Ausschuß beschränke sich auf zwei bis drei Sitzungen im Jahr. Beschlüsse würden dabei nicht gefaßt und Empfehlungen an das Plenum oder unmittelbar an die Regierung nicht gegeben43. Tatsächlich tagte der Ausschuß in den ersten fünf Wahlperioden (bis 1966) äußerst selten, 31 mal in 15 Jahren44. Für diesen Zeitraum liegen im Landtagsarchiv, bis auf zwei Ausnahmen45, nur die Tagesordnungen, aber keine Protokolle der Sitzungen vor46 ; vielleicht existieren sie an anderer Stelle. Die späteren Protokolle sind vorhanden, sie gälte es inhaltlich genauer auszuwerten47. In einem der beiden erhaltenen Protokolle (1959)
40 Ein Teil des Nachlasses Hanauers liegt beim Landesverband der Pfälzer in Bayern. Es handelt sich um Reden, die in Kürze an das BayHStA abgegeben werden.
41 Ehards Tätigkeit als Landtagspräsident findet in seinem Nachlaß nur geringen Niederschlag. Reden Hanauers sind auch gedruckt in: Hanauer, Suche. Eine Liste einschlägiger Reden ferner am Ende des Beitrages von Rosenbauer, Hanauer, 24 f. Vgl. auch Hanauer: Bayerischer Landtag. Kein Vollzugsorgan des Bundes, Bayernkurier 4.12.1976; Schlußansprache des Landtagspräsidenten Hanauer anläßlich der 102. Plenarsitzung der 7. Legislaturperiode des Bayerischen Landtags, 29.10.1974 (BayHStA NL Hanauer 15).
42 Der Nachlaß Wilhelm Hoegners liegt im Institut für Zeitgeschichte, München.
43 Klink, Stärkung, 136.
44 1950-1954 6 Sitzungen, 1954-1958 8 Sitzungen, 1958-1962 8 Sitzungen, 1962-1966 9 Sitzungen (Archiv des Bayerischen Landtags, München).
45 Es liegen vor die Protokolle der Sitzungen vom 16.1.1959 und 15.1.1963.
46 Das erste ausführliche Protokoll stammt vom 29.11.1967; Tagesordnung: Bericht des Staatsministers der Finanzen über aktuelle finanzpolitische Fragen im Verhältnis von Bund und Ländern (32 S.).
47 Die Praxis dieses Ausschusses hat sich verändert. Nur eine Zahl: in der 12. Wahlperiode (1990-1994) tagte der Ausschuß für Bundes- und Europaangelegenheiten 64 mal. Welche Veränderungen es möglicherweise hinsichtlich der behandelten Themen und des Selbstverständnisses gegeben hat, wäre zu klären. Auch auf weitere Ausschüsse sei in diesem Zusammenhang verwiesen; besonders dichte Beratungsniederschriften liegen von den wichtigen Ausschüssen für kulturpolitische Fragen und für Rechts- und Verfassungsfragen vor.
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aus den ersten fünf Legislaturperioden sagte der Abgeordnete Wilhelm Hoegner, die Opposition lege Wert darauf, von Zeit zu Zeit über die Vorgänge im Bundesrat und dessen Ergebnisse und über das Verhältnis von Bund und Land unterrichtet zu werden. Der Ausschuß solle demnach nicht zu selten zusammentreten. Dies legt den Schluß nahe, daß sich auch seit der Existenz des Ausschusses Information und Mitwirkung des Landtags nicht verbessert hatten. Es kommt ferner zum Ausdruck, daß er als Instrument der Opposition besonders interessant war48. Es wäre von daher wichtig zu erfahren, ob die CSU nach dem Verlust der Regierungsbeteiligung im Jahre 1954 versuchte, den Ausschuß in dieser Richtung zu aktivieren.
Es stellt sich angesichts dieser Fakten auch die Frage, ob der Landtag nicht eine Mitschuld am geringen Niveau seiner Beteiligung trug, weil er seine Kompetenzen nicht nachdrücklich einforderte. Daß dies zumindest in Einzelfällen von einzelnen Abgeordneten geschah, zeigt eine Debatte im Bayerischen Landtag aus dem Jahre 1954. Anläßlich eines Antrages des Abgeordneten August Haußleiter (Deutsche Gemeinschaft): "Ablehnung der Wehrgesetze im Bundesrat" wurde die Frage einer Weisungsbefugnis des Landtags gegenüber der Staatsregierung bei ihren Entscheidungen im Bundesrat behandelt. Dazu äußerte der Abgeordnete Albrecht Haas (FDP), der Landtag könne den Vertretern Bayerns im Bundesrat keine Weisungen erteilen. Diese Befugnis habe nur der Ministerpräsident auf Grund seiner Richtlinienkompetenz49. Die Argumentation Haußleiters war in dieser Debatte folgende: Das, was mit der Wehrgesetzgebung geschehe, sei eine Änderung des Grundgesetzes50. Angenommen und zur Verfassung geworden sei das Grundgesetz aber durch die Zustimmung der Länderparlamente, die daher auch bei Grundgesetzänderungen das Recht
48 Hinweise finden sich vielleicht in den Sitzungsprotokollen der Landtagsfraktion der Bayernpartei, Archiv der Bayernpartei in BayHStA/Abt. V, Nr. 116-118 (1953-1965).
49 Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 192. Sitzung, 2.4.1954, 1173. Die Frage war ausführlich auch im Ausschuß für Rechts- und Verfassungsfragen des Bayerischen Landtags diskutiert worden, 153. Sitzung, 30.4.1953 (Archiv des Bayerischen Landtags, München).
50 Die Änderungen des Grundgesetzes haben nicht zuletzt immer wieder Kompetenzen von den Ländern zum Bund verlagert und damit den Länderparlamenten Zuständigkeiten entzogen.
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zur Stellungnahme hätten51. Diese Argumentation wurde später wieder aufgegriffen.

Enquête-Kommission "Verfassungsreform des Deutschen Bundestages"

In den 70er Jahren untersuchten die Enquête-Kommission "Verfassungsreform des Deutschen Bundestages" und die Länderkommission "Verfassungsreform" u.a. auch die Frage der föderalistischen Kompetenzen der Länderparlamente. Die Arbeit dieser Gremien ist unerforscht. Die Akten zu ihrer Tätigkeit im Bayerischen Hauptstaatsarchiv sind umfangreich52, über ihre Arbeit liegt reichlich gedrucktes Material vor53. Beide Kommissionen vertraten die Auffassung, daß die Länderparlamente ihren Regierungen für die Stimmabgabe im Bundesrat keine bindenden Weisungen, sondern nur rechtlich unverbindliche Empfehlungen geben könnten. Die Abgabe von Empfehlungen ist aber schon allein aus Zeitgründen schwierig, weil die Fristen für die Stellungnahmen des Bundesrates sehr kurz sind. Bei Änderungen des Grundgesetzes empfahl die Enquête-Kommission daher eine Fristverlängerung im ersten Durchgang auf drei Monate54. Mit dieser Forderung, die in der Folge nicht umgesetzt wurde, schloß man sich der
51 Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 192. Sitzung, 2.4.1954, 1174. Im Rechts- und Verfassungsausschuß war ein weiteres Argument Haußleiters gegen die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten gewesen, daß sich über 30% der Anträge des Bayerischen Landtags damit beschäftigten, der Staatsregierung Richtlinien und Weisungen für ihre Haltung im Bundesrat zu geben. Ministerpräsident Ehard entgegnete ihm, es handle sich nicht um Weisungen, da es in der Formulierung laute, die Regierung werde ersucht... Damit werde keine bindende Weisung erteilt, Ausschuß für Rechts- und Verfassungsfragen 153. Sitzung, 30.4.1953, 2-8 (Archiv des Bayerischen Landtags, München).
52 Enquête-Kommission des Bundestages (1971-1976) (BayHStA StK 110053-110075), Länderkommission Verfassungsreform (1971-1977) (BayHStA StK 110076-110083), Bayerische Arbeitsgruppe, insbesondere zu Bund-Länder Problemen der Verfassungsreform (BayHStA StK 110084-110086).
53 Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform, BT-Drucks. 7/5924 (= Drucks. 7/214 [neu]) vom 9.12.1976 (292 S.). Mitglied der Kommission für den gesamten Tagungszeitraum 1973-1976 war für Bayern der MD a.D. Prof. Dr. Otto Barbarino. Einschlägig zu Bundesrat und Landtagen sind die S. 98-112 des Schlußberichts. Vgl. dazu Knies, Bundesrat.
54 Klink, Stärkung, 135 f.; Goppel, Parlament, 37.
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oben geschilderten Argumentation aus den 50er Jahren an55.
Die bayerischen Ministerpräsidenten haben die Forderungen, den Landtag am Abstimmungsverhalten der bayerischen Mitglieder des Bundesrates zu beteiligen, immer abgelehnt. Ministerpräsident Ehard verwies jedoch darauf, daß es dem Landtag unbenommen sei festzustellen, der Ministerpräsident habe den Standpunkt der bayerischen Interessen im Bundesrat falsch vertreten und damit seine Unzufriedenheit über ihn und seine Regierung generell zum Ausdruck zu bringen56. Dies setzt allerdings den Landtag als Einheit voraus, was eine Fiktion ist57.
55 Auch der Staatsminister für Bundesangelegenheiten, Franz Heubl, äußerte am 26.11.1971 vor dem Ausschuß zur Information über Bundesangelegenheiten des Bayerischen Landtags: "Zweitens wäre es zweckmäßig, wenn die Beteiligung der Landesparlamente an Grundgesetzänderungen vorgesehen würde; denn sie seien bei Kompetenzänderungen die Meistbetroffenen. Sie seien als Parlament die einzigen, die als Hauptbetroffene in einer solchen Frage überhaupt nicht mitbestimmen könnten" (Archiv des Bayerischen Landtags, München).
56 Vgl. Ehard: "Wenn man sich etwa auf den Standpunkt stellen will, daß in allen Fällen die Regierung - die in diesem Fall in ihrer Eigenschaft als Angehörige des Bundesrates ein Organ des Bundes ist - sich erst an den Landtag wenden muß, dann kämen wir überhaupt nicht mehr zurecht, dann könnten Bundestag und Bundesrat ihre Tätigkeit einstellen. (Sehr richtig! bei der CSU) Ich bin keineswegs der Mann, der jemals irgendwie zu erkennen gegeben hat, daß man, wie gesagt worden ist, die Abgeordneten oder das eigene Parlament für zu wenig informiert hält und daß man gewissermaßen eine Disqualifizierung des Parlaments vornimmt...Schauen Sie doch Ihre eigene Tagesordnung an und Sie sehen selbst, wie schwer es ist, mit dieser Tagesordnung zurecht zu kommen trotz der immerhin vielen Plenarsitzungen, die auch im Landtag notwendig sind. Wenn Sie nun alle Gegenstände, die im Bundestag beraten werden, die im Bundesrat einmal und dann noch ein zweites Mal durchlaufen, auch hier besprechen wollten, dann kämen Sie mit ihrer Zeit überhaupt nicht mehr zurecht. Sie könnten aber auch nicht einen Teil davon der Ihnen bequem ist und den Sie für zweckmäßig halten, herausnehmen und den anderen Teil auf die Seite schieben. Ich gebe Ihnen aber in einem absolut recht - ich bin Demokrat genug -: Wenn Sie in dem hohen Hause der Meinung sind, daß der Ministerpräsident oder die Regierung den Standpunkt der bayerischen Interessen im Bundesrat falsch vertreten, dann können Sie das kritisieren und können sagen, mit dem Ministerpräsidenten oder mit der Staatsregierung sind wir nicht zufrieden. Das ist aber etwas ganz anderes, als von mir zu verlangen, ich soll in jedem einzelnen Fall den Landtag einschalten und ihn fragen, was ich sagen darf oder nicht. Das könnte auch der Landtag nicht; es läßt sich zeitlich schon gar nicht machen"; Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 189. Sitzung, 30.3.1954, 1054. Goppel, Parlament, 37 f.
57 Rauch, Landtag, 86.
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Es ist zu vermuten, daß ein Motiv für das geringe Interesse des Bayerischen Landtags, über den Ausschuß "zur Information über Bundesangelegenheiten" Einfluß auf das Verhalten der Staatsregierung im Rahmen des Bundesrates zu gewinnen, darin liegt, daß die Staatsregierungen als Vertreter der föderalistischen Politik seit Jahrzehnten aus der Mehrheitsfraktion, zumeist der CSU, erwuchsen und in sie eingebettet blieben. Mitregierung findet im voraus, öffentlich kaum wahrnehmbar, in Fraktionssitzungen und Gesprächen statt58. Die Protokolle der CSU-Landtagsfraktion dürften dazu Auskunft geben59.
Die föderalistische Mitwirkung des Landtags am Einfluß auf die bayerischen Entscheidungen im Bundesrat abzulesen, ist der wichtigste, jedoch nicht der einzige Aspekt. Von erheblicher Bedeutung zur Bestimmung des föderalistischen Standortes des Bayerischen Landtags ist auch seine zwingend vorgeschriebene Zustimmung beim Abschluß und bei der Aufhebung von Staatsverträgen. Instruktiv ist in diesem Zusammenhang der Aufsatz von Friedrich August von der Heydte60. Teilweise wird in der Literatur der formale Ratifikationsvorbehalt für die parlamentarische Praxis jedoch als unbedeutend bezeichnet. Die inhaltliche Einflußnahme der Parlamente auf die Staatsverträge sei minimal61. Es wäre zu untersuchen, ob und in welcher Weise der Bayerische Landtag in konkreten Einzelfällen (1946-1977 hat der Landtag 63 Staatsverträge beraten) auf die von ihm verabschiedeten Staatsverträge tatsächlich eingewirkt hat.
Nicht unerwähnt sollen zum Abschluß zwei Gesprächsrunden bleiben, die möglicherweise zur Kompensation der Schwächung der Landtage auf föderalistischem Felde beitragen. Zum einen ist zu verweisen auf die Konferenz der Fraktionsvorsitzenden der CDU- und CSU-Landtagsfraktionen. Protokolle dieser Konferenzen befinden sich im Archiv der Hanns-Seidel-Stiftung62. Sie sind noch kein Gegenstand von Untersuchungen gewesen. Auch für SPD und FDP existieren diese Kon-
58 Vgl. Leeb, Verhältnis; Patzelt, Abgeordnete, 4.
59 Sie liegen (Laufzeit: 1946 bis in die 80er Jahre) im Archiv für Christlich-Soziale Politik der Hanns-Seidel-Stiftung, München. Die Einsicht ist an die Genehmigung der CSU-Landtagsfraktion geknüpft.
60 Heydte, Parlament.
61 Klatt, Bundestag, 306 f.
62 Sie liegen im Bestand CSU-Landtagsfraktion.
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ferenzen. 1985 legte eine interfraktionelle Arbeitsgruppe der Fraktionsvorsitzenden-Konferenzen von CDU/CSU, SPD und FDP eine Entschließung zur Sicherung der Länder-Eigenstaatlichkeit und Stärkung der Landesparlamente vor, die z.B. auch die Einschaltung der Landtage bei Grundgesetzänderungen forderte63. Daneben spielt auch die Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente eine nicht zu unterschätzende Rolle, deren Entwicklung Herbert Dau kurz skizziert hat64. Die Protokolle dieser Runde, die kein Sekretariat besitzt, liegen in der Registratur des Bayerischen Landtags.
Ein letzter abschließender Quellenhinweis: Die Protokolle des Bayerischen Ministerrats, der sich ab 1949, in manchen Sitzungen sogar überwiegend, mit Bundes- bzw. Bundesratsangelegenheiten befaßt, erwähnen den Landtag kaum. Ein immerhin bemerkenswerter Befund.
Natürlich muß in einem zweiten Schritt im Zusammenhang mit der Frage Landtag und Föderalismus auch nach der Beteiligung an Entscheidungen auf europäischer Ebene gefragt werden. Der neue Artikel 23 des Grundgesetzes und der Art. 146 des Maastrichter Vertrags65 begünstigen den Exekutivföderalismus. Die auf Bayern entfallenden Mitglieder des neu geschaffenen Ausschusses der Regionen66 sind Senator Otto Neukum67 aus dem kommunalen Bereich sowie Ministerpräsident Stoiber und Landwirtschaftsminister Bocklet, beide zwar Abgeordnete des Landtags, aber berufen in ihrer Funktion als Mitglieder der Staatsregierung.
63 Thaysen, Sicherung.
64 Dau, 30 Jahre. Vgl. auch "Entschließung der Konferenz der Präsidenten der deutschen Landesparlamente, Standortbestimmung und Perspektiven der Landesparlamente" (abgedruckt in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 14 (1983) 357-362).
65 Entgegen der bisherigen Rechtslage muß sich ein Mitgliedsstaat künftig nicht mehr ausschließlich durch ein Mitglied der Zentralregierung im EG-Ministerrat vertreten lassen. Erforderlich ist nurmehr, daß der Vertreter im Rat ein Minister mit der Befugnis ist, für den Mitgliedsstaat verbindlich zu handeln. Damit ist den deutschen Ländern die Möglichkeit eröffnet, im Rat Angelegenheiten, die im Schwerpunkt ihre Zuständigkeiten betreffen, durch einen Länderminister wahrnehmen zu lassen, Scholle, Vertrag, 11.
66 Art. 198 a-c des Maastrichter Vertrags.
67 Porträt in: Maximilianeum 10 (1994) 117. Neukum ist seit 1966 Landrat des Landkreises Bamberg sowie Vorsitzender des Bayerischen und Präsident des Deutschen Landkreistags.
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Landtagspräsident Rudolf Hanauer formulierte am Ende der 7. Legislaturperiode des Bayrischen Landtags 1974 programmatisch: "Letztlich liegt es in unserer eigenen Hand, in der Hand des Parlaments, seiner Fraktionen, wie auch jedes einzelnen Abgeordneten, entsprechend der Verfassung des Freistaates Bayern, aber auch in Zusammenarbeit und im Einvernehmen mit den übrigen deutschen Länderparlamenten wie auch dem Bundesparlament, den Standort der bayerischen Volksvertretung zu erhalten, zu festigen und auszubauen... Es ist kein Problem des bayerischen Parlaments allein, sondern liegt im Zuge der Entwicklung in allen parlamentarischen Demokratien, daß sich die Gewichte verlagern, was sich zu Ungunsten der Parlamente auswirken könnte. Diesen Tendenzen gilt nicht nur unsere kritische Aufmerksamkeit und unsere Abwehrbereitschaft, sie erfordern vielmehr unser aktives Handeln, um durch eigenes Bemühen und verbesserte Leistung dem entgegenzutreten"68.
68 Verhandlungen des Bayerischen Landtags, 102. Sitzung, 29.10.1974, 5306.
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