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Der Bayerische Landtag vom Spätmittelalter bis zur Gegenwart

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Ministerium und Landtag im Königreich Bayern seit der Mitte des 19. Jahrhunderts

von Hans-Michael Körner
Die konstitutionelle Ordnung, wie sie am Beginn des 19. Jahrhunderts in Bayern und in anderen süddeutschen Staaten eingeführt wurde, kennt drei konstitutive Elemente: den Monarchen, das Ministerium und den Landtag1. Die Frage nach dem eigentlich bestimmenden Element innerhalb dieses Geflechts, nach dem Gravitationszentrum der politischen Macht, ist eine Schlüsselfrage für die Geschichte der inneren Politik im Königreich Bayern schlechthin.
Die unterschiedlichen Antworten auf diese Frage kennzeichnen die verschiedenen Etappen in der Geschichte der inneren Politik im Königreich Bayern. Wir können den autokratischen und letztlich gescheiterten Versuch Ludwigs I. registrieren, die monarchische Gewalt ohne ministerielle Beschränkung auszuüben2, dann die sich unter Max II.3 ausbildende und unter Ludwig II.4 und dem Prinzregenten5 ihre volle Wucht entwickelnde Ministerherrschaft und schließlich den stetig anwachsenden Einfluß der katholisch-konservativen Landtagsmehrheit vornehmlich seit der Jahrhundertwende bis hin zur Ernennung des Zentrumspolitikers Hertling zum Vorsitzenden im Ministerrat (1912)6.
1 Vgl. Huber, Verfassungsgeschichte, 314-386; Doeberl, Jahrhundert; Zimmermann, Verfassungsgeschichte; Weis, Begründung; Weis, Entstehungsgeschichte; Möckl, Staat; Demel, Staatsabsolutismus.
2 Vgl. Gollwitzer, Ludwig I.
3 Vgl. Rall, Entwicklung; König Maximilian II.
4 Vgl. Albrecht, König; Albrecht, Ludwig II.; Albrecht, Reichsgründung; Hüttl, Ludwig II.
5 Vgl. Albrecht, Reichsgründung; Möckl, Prinzregentenzeit; Körner, Staat.
6 Vgl. Körner, Ludwig III.; Körner, Parlamentarisierung.
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Der Hinweis auf die drei konstitutiven Elemente der bayerischen Verfassungsordnung von 1818 einerseits und die vielleicht nur vordergründige Plausibilität des eben angedeuteten Entwicklungsganges der inneren Staatspolitik im Königreich Bayern andererseits verweisen darauf, daß es problematisch ist, aus dem Geflecht von Monarch, Ministerium und Landtag zwei Größen gleichsam zu isolieren, wie das der Titel dieses Beitrags tut, und ihr Verhältnis zueinander gesondert zu behandeln: Ministerium und Landtag.
Das Verhältnis von Ministerium und Landtag, genauer gesagt, die politische Ausgestaltung dieses Verhältnisses, befindet sich über ein Jahrhundert lang - eben auch in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts - in funktionaler Abhängigkeit von der politischen Qualität des monarchischen Elements. Anders ausgedrückt: Die verfassungsrechtliche Stellung des Monarchen und das tatsächliche Profil monarchischen Selbstverständnisses und monarchischer Politik definieren die Rahmenbedingungen, innerhalb derer Ministerium und Landtag aufeinander bezogen sind.
Eines muß man freilich, trotz aller Veränderungen im persönlichen Zuschnitt der bayerischen Monarchen des 19. und beginnenden 20. Jahrhunderts und auch eingedenk aller konstitutionellen und politischen Konsequenzen der Revolution von 1848, in aller Schärfe festhalten: An der Unabhängigkeit des Ministeriums, der Regierung also, vom Landtag wird bis zur Verfassungsreform vom 2. November 1918 nicht eigentlich gerüttelt. Bis zum Ende der Monarchie ist das Ministerium auf das Vertrauen des Monarchen angewiesen und somit nicht von der Unterstützung durch den Landtag abhängig7. Konkret heißt das: Seit den ausgehenden 60er Jahren des 19. Jahrhunderts regiert in Bayern ein liberales Beamtenministerium, obwohl im Landtag die katholisch-konservative Partei, die Bayerische Patriotenpartei (1887 "Bayerische Zentrumspartei") die Mehrheit der Sitze innehat. In zentralen Fragen der inneren und äußeren Politik stehen sich Ministerium und Landtagsmehrheit diametral und unvermittelt gegenüber. Dieter Albrecht hat diesen Sachverhalt im 4. Band des Handbuchs der Bayerischen Geschichte auf klassische Formeln ge-
7 Vgl. Doeberl, Jahrhundert.
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bracht: "daß ein weltanschaulich liberales, politisch staatskonservatives, reichsfreundlich und staatskirchlich orientiertes Ministerium fortgesetzt gegen eine konservative, betont bayerisch-eigenstaatlich und katholisch bestimmte Mehrheit der Kammer der Abgeordneten regiert; daß der politische Konservativismus der Kammermehrheit durch diese Opposition (und durch ihre soziologische Struktur) zunehmend mit demokratisch-parlamentarischen Forderungen angereichert und erheblich modifiziert wird, während gleichzeitig der Etatismus des liberalen Ministeriums immer konservativere Züge annimmt, daß das Ministerium fortgesetzt durch die Kammermehrheit attackiert wird, aber keine Veranlassung zu größeren Zugeständnissen oder gar zum Rücktritt sieht, weil es in seinen Handlungen und seiner Existenz ebenso fortgesetzt vom Monarchen gedeckt und gesichert wird."8
Angesichts dieser Dichotomie von Ministerium und Landtag sind drei besonders wichtige Fragen, deren interpretatorische Ergiebigkeit unmittelbar einsichtig ist, zu nennen, bei denen, wie man unschwer erkennen kann, in unterschiedlicher Konfiguration das Thema der Parlamentarisierung angesprochen ist: 1. Wo liegen die Gründe und die Motive für das hartnäckige Festhalten der Monarchen an diesem System einer dem Einfluß des Landtags entzogenen Ministerregierung? 2. Welcher Strategien bedient sich das Ministerium, um einerseits den Monarchen in dieser Hartnäckigkeit zu bestärken, andererseits mit den Angriffen der Landtagsmehrheit fertig zu werden? 3. Welche verfassungsrechtlichen, geschäftsordnungstechnischen und politischen Möglichkeiten hat die Landtagsmehrheit in ihren Auseinandersetzungen mit dem Ministerium, und welche dieser Möglichkeiten praktiziert sie in der politischen Realität tatsächlich?
Von der vorliegenden landesgeschichtlichen Literatur werden wir mit diesen Fragen durchaus nicht allein gelassen. Allerdings ist dabei auf einen merkwürdigen Umstand aufmerksam zu machen: Die Antworten finden wir in der parteiengeschichtlichen Literatur9, in Politiker- und Monarchen-Biographien10, in Einzelstudien, die konkreten innen-
8 Albrecht, Reichsgründung, 329.
9 Vgl. Knapp, Zentrum; Wright, Party; Stache, Liberalismus; Hartmannsgruber, Patriotenpartei.
10 Vgl. Beckenbauer, Ludwig III.; Keßler, Held.
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politischen Konfliktfeldern gewidmet sind11, in Versuchen schließlich, übergreifende Epochenprofile zu entwerfen12 ; die Fragestellung "Ministerium und Landtag" als solche wird indes so gut wie nirgends thematisiert, schon gar nicht in einer das gesamte Königreich umfassenden Perspektive13.
An diese Beobachtung lassen sich zwei Bemerkungen anknüpfen, einmal eine Bestätigung des bisher Gesagten, und zum anderen eine weiterführende Konsequenz: Offensichtlich stellt der Gegensatz zwischen Ministerium und Landtag eine derart zentrale Kategorie für die innere Geschichte Bayerns in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts dar, daß die Berücksichtigung dieser Kategorie bei ganz unterschiedlichen Fragestellungen unerläßlich ist, daß sie zur methodischen Ausstattung eines modernen landesgeschichtlichen Zugriffs auf das 19. Jahrhundert insgesamt zählt. Weil nun aber dieses Thema "Ministerium und Landtag" kaum in den Rang einer selbständigen Fragestellung aufgestiegen ist, weil es in dieser eher instrumentellen Perspektive verortet blieb, wurden die entwicklungsgeschichtlichen Zusammenhänge nur sehr sporadisch deutlich.
Von dieser Feststellung aus ist zu den drei Fragen zurückzukehren, die man an das Thema "Ministerium und Landtag" herantragen kann. Sie zielten auf die politischen Motive der Monarchen, auf die Strategien des Ministerium und auf die Möglichkeiten der Landtagsmehrheit.
Was die monarchischen Motive angeht, so sieht man bei Ludwig II. einen tiefsitzenden, antiparlamentarischen Affekt, sein Streben nach Sicherung eines wenn auch imaginären Restes monarchischer Prärogative; beim Prinzregenten und seiner Geheimkanzlei registriert man eine abwehrende Defensive gegenüber dem als links, demokratisch und parlamentarisch eingeschätzten Zentrum; bei Ludwig III. schließlich ist unübersehbar, daß er ohne weitergehende Berührungsängste zumindest gegenüber dem konservativen Flügel des Zentrums agiert, was nicht zuletzt in der Berufung Hertlings zum Ausdruck kommt.
11 Vgl. Kirzl, Staat; Schamari, Kirche; Kummer, Einfluß.
12 Vgl. Möckl, Prinzregentenzeit.
13 Vgl. allenfalls Willy Albrecht, Landtag.
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Der strategische Ansatz des Ministeriums ist davon bestimmt, daß die Drohung des Parlamentarismus absichtsvoll stilisiert und gegenüber dem Monarchen bewußt als Druckmittel eingesetzt wird, ferner daß die reichspolitische Karte gespielt wird im Blick auf die Bismarck'sche Reichsverfassung und die angebliche Gefährdung der bayerischen Position im Reich durch ein ultramontanes Ministerium, und daß schließlich die pragmatische Bereitschaft vorhanden ist, durch partielle Konzessionen dem Angriffswillen des Zentrums die Spitze zu nehmen und damit gleichzeitig die konservativen Kräfte innerhalb der Landtagsmehrheit zu stärken.
Was die Möglichkeiten des Zentrums angeht, so waren diese eng limitiert; hier spielten die Flügelbildungen innerhalb der Partei ebenso eine Rolle, wie die engen Grenzen im Bereich des Budget- und Steuerbewilligungsrechts; schließlich führte das grundsätzlich monarchistische Credo, etwa bei nationalpolitischen Entscheidungen, zu einer strukturellen Politik-Schwäche der Patrioten und des Zentrums14.
Auch hinsichtlich der monarchischen Motive, der ministeriellen Strategien und der parlamentarischen Möglichkeiten hält die landesgeschichtliche Forschung eine Vielzahl punktueller Einzelinformationen bereit; einzelne Kristallisationspunkte dieses Zusammenhangs, wie etwa das Scheitern des Schulgesetzes am Ausgang der 1860er Jahre15, das politische Schicksal Ludwigs II., die Affäre Landmann 190216, der Rücktritt Crailsheims 190317 oder die Ernennung Hertlings 1912 haben in der Forschung ihren Niederschlag gefunden. Die Defizite liegen auf einer anderen Ebene.
Was fehlt, ist die Thematisierung dieses Verhältnisses zwischen Ministerium und Landtag als eigengewichtige Fragestellung unter Berücksichtigung der politischen Dynamik eines halben Jahrhunderts. Wollte man diese Fragestellung aufgreifen, so müßte man zuerst die genannten Kristallisationspunkte aus ihrer Isolierung herauslösen. Dann könnte es gelingen, das Thema "Ministerium und Landtag" in
14 Vgl. Albrecht, Protokolle.
15 Vgl. Hartmannsgruber, Patriotenpartei, 18-33.
16 Vgl. Körner, Parlamentarisierung.
17 Vgl. Möckl, Prinzregentenzeit, 515-534.
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größere Zusammenhänge einzuordnen: in die Beantwortung der Frage nach der Ausbildung eines sogenannten Kryptoparlamentarismus18 vor 1918; in die Diskussion des Problems, was die Parlamentarisierungsdebatte im Blick auf die Klärung der Revolutionsursachen von 1918 erbringt; in die fundamentale Auseinandersetzung, ob es sich beim Typ der konstitutionellen Monarchie um eine Staatsform sui generis oder lediglich um ein transitorisches Phänomen der deutschen Verfassungsgeschichte handelt.
Jenseits derart weitgespannter Interpretationszusammenhänge hat man jedoch selbst auf der Mikroebene des, als Fragestellung ernst genommenen, Verhältnisses von Ministerium und Landtag diverse Desiderata zu registrieren; dazu sollen vier konkrete Hinweise gegeben werden:
1. Man müßte im Detail, etwa anhand der systematischen Analyse der ad-regem-, bzw. ad-regentem-Berichte, untersuchen, wo das Ministerium gegenüber dem Monarchen mit dem Verhalten des Landtags argumentiert und welchen Prinzipien solche Argumentation folgt.
2. Es müßte ausgesprochen ergiebig sein, einmal im Überblick dem Problem nachzugehen, für welche Materien das Ministerium den Weg der Gesetzgebung beschreitet, und in welchen Fällen es den bloßen Verordnungsweg geht, d.h., unter welchen Voraussetzungen es sich auf den Landtag und seine Mehrheitsfraktion einläßt, und wann es diesen Schritt bewußt vermeidet.
3. Es liegt die Vermutung nahe, daß zwischen den Mitgliedern des Ministeriums und den Zentrumsparlamentariern wesentlich mehr informelle, auch persönliche Kontakte gepflegt werden, als das die Unversöhnlichkeit der Plenardebatten zu erkennen gibt. Hier würde ein systematischer Zugriff auf die Ministerialakten und vor allem auf Nachlaß-Bestände lohnen.
4. Man könnte die spezifische Signatur der bayerischen Verhältnisse wahrscheinlich noch besser fassen, wenn man den Vergleich, etwa mit den badischen oder den württembergischen Verhältnissen praktizieren und die verengte Sicht auf das Königreich Bayern um die Reichsperspektive erweitern würde19.
18 Vgl. Liermann, Staatsgedanke.
19 Vgl. Conklin, Politics.
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Literaturverzeichnis

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Weis, Eberhard: Zur Entstehungsgeschichte der bayerischen Verfassung von 1818. Die Debatten in der Verfassungskommission von 1814/15, in: ZBLG 39 (1976) 413-444; wieder abgedruckt in: Eberhard Weis: Deutschland und Frankreich um 1800. Aufklärung, Revolution, Reform, München 1990, 243-278.
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Zimmermann, Fritz: Bayerische Verfassungsgeschichte vom Ausgang der Landschaft bis zur Verfassungsurkunde von 1818. Ein Beitrag zur Auseinandersetzung Deutschlands mit den Ideen der französischen Revolution und Restauration. Bd.1: Vorgeschichte und Entstehung der Konstitution von 1808, München 1940 (Schriftenreihe zur bayerischen Landesgeschichte 35).
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