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Der Bayerische Landtag vom Spätmittelalter bis zur Gegenwart

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Landschaft, Landschaftsverordnung und Landtag in Bayern. Zur Frage ihrer Kontinuität

von Eberhard Weis
Mit dem Ende des Alten Reiches 1806 war der Schutz der einzelstaatlichen ständischen Verfassungen durch die Reichsverfassung und die Reichsgerichte weggefallen. In einer denkwürdigen Sitzung der Geheimen Staatskonferenz vom 8. Juni 18071 beschloß das bayerische Kabinett, da die Ausgaben die Einnahmen um ein Drittel überschritten, die Finanzen des Staates auf eine neue Grundlage zu stellen. Die seit dem Mittelalter bestehenden Steuerprivilegien des Adels wurden abgeschafft, die gleiche Steuerpflicht für alle hergestellt und damit für Bayern eine der dringendsten Neuerungen der Französischen Revolution nachvollzogen. Aber diese Sitzung brachte noch eine andere weittragende Entscheidung. Die alte Landschaftsverfassung hatte ihre Grundlagen verloren; ihre gesetzliche Aufhebung war unvermeidlich.

Entstehung der Verfassung

In einem Vortrag erklärte Montgelas, daß nun der Zeitpunkt gekommen sei, wo der König die Frage entscheiden müsse, ob künftig noch eine Landes-Repräsentation bestehen sollte oder nicht. Der König, so stellte Montgelas fest, sei gegenwärtig unbeschränkter Souverän und habe das Recht und die Macht, jede Art von Repräsentation aufzuheben. Auch glaube er, "wenn das Königreich immer Regenten [haben werde], die Seiner Königlichen Majestät in der Gerechtigkeit, Weisheit und den wohlwollenden Gesinnungen für ihre Unterthanen gleich kämen" - man dürfe auch mit vollster Zuversicht erwarten, daß der
1 BayHStA Staatsrat, Fasz. 7.
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Kronprinz in dieser Hinsicht seinem Vater ähnlich sei -, daß in diesem Fall eine Verfassung ohne alle Repräsentation die beste und effektivste sein könnte. Eine solche personelle Konstellation könnte aber in Zukunft nicht immer gegeben sein. Außerdem bestehe das Königreich Bayern gegenwärtig auch aus mehreren neuen Provinzen. Aus diesem Grund erwarte er, Montgelas, die Entscheidung des Königs darüber, ob in Zukunft noch eine Landesrepräsentation bestehen solle oder nicht, und wenn ja, ob sie nach Provinzen getrennt oder für das ganze Königreich vereint gebildet werden solle.
Der König war offensichtlich auf die ihm hier vorgelegte schwerwiegende Frage durch Montgelas vorbereitet worden. Er entschied sofort in dieser Sitzung, "daß eine Repräsentation des Landes auch für die Zukunft - aber nur vereint für das ganze Königreich - gebildet werden solle," doch nach anderen Grundsätzen als die bisherige Landschaftsverfassung. Damit stand fest, daß Bayern keine absolute Monarchie bleiben sollte, die es rechtlich erst seit 1806 war, und daß es in Zukunft eine Verfassung ganz anderer Art als die ständische der altbayerischen Landschaft erhalten sollte. Daß die Monarchie trotzdem bis 1818 absolut blieb - trotz der Konstitution von 1808 -, lag an unvorhersehbaren äußeren und inneren Umständen. Aber der grundlegende Beschluß zu einer Verfassung und einer Repräsentation ganz neuer Art war doch in dieser Sitzung von 1807 bereits gefaßt worden, und zwar ein halbes Jahr bevor Napoleon versuchte, auf die bayerische Gesetzgebung Einfluß zu nehmen.
Die frühkonstitutionellen Verfassungen, vor allem die Bayerns und Badens von 1818, Württembergs von 1819 und Hessen-Darmstadts von 1820, waren noch nicht demokratisch; sie beruhten noch nicht auf dem Prinzip der Volkssouveränität, sondern auf dem "monarchischen Prinzip", sie stellten einen Kompromiß dar zwischen dem Monarchen als Inhaber der Souveränität, der mit Hilfe seiner modernen Bürokratie in den vorangegangenen Jahrzehnten seinen Staat modernisiert hatte, und den bürgerlichen Freiheits- und Mitbestimmungsrechten. Der König besaß noch einen erheblichen Anteil an der Gesetzgebung, die Zweite Kammer, das eigentliche Repräsentativorgan, hatte unvergleichlich geringere Rechte als ein modernes Parlament, das Wahlrecht war, wie überall in Europa, ein Zensuswahlrecht. Aber diese Verfassungen, für die das Vorbild der französischen Charte von 1814
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wichtig gewesen war, waren entwicklungsfähig, wie das folgende Jahrhundert zeigen sollte. Diese geschriebenen Verfassungen beschränkten ein für allemal die Kompetenzen der Krone und der Exekutive, sie verankerten erstmals in Deutschland Grundrechte, freies Abgeordnetenmandat und Ministerverantwortlichkeit.
Alles spricht meiner Ansicht nach dafür, daß die frühkonstitutionellen Verfassungen nicht viel mehr mit den alten Ständeverfassungen verband als die Bezeichnung "Landstände". Diese verwendete man, da es in der deutschen Sprache keinen anderen Ausdruck gab. "Parlament" im englischen Sinne wollte man nicht sagen, das Wort war in Deutschland nicht heimisch, und ein parlamentarisches Regierungssystem nach englischem Vorbild wollte man nicht schaffen; es wäre in keinem deutschen Staat durchsetzbar gewesen. So hielt man sich, in Übereinstimmung mit Art. 13 der Bundesakte2, an den Ausdruck "Landstände" in Württemberg, "Ständeversammlung" in Bayern und Baden, war sich aber bewußt, daß es sich um etwas ganz anderes handelte als die alten Landstände. Dies zeigen sowohl die staatlichen Akten als auch die Staatstheorie der Zeit3. Bald überwog nach französischem Vorbild der Gebrauch des Begriffes "Erste" bzw. "Zweite Kammer". 1848 kam man auf den noch heute gebräuchlichen Ausdruck "Landtag" zurück, der ebenfalls aus der Welt des Ständewesens stammt.
Die bayerische Regierung unter dem maßgebenden Einfluß von Montgelas ebenso wie die Regierung König Friedrichs von Württemberg hatten die anachronistisch gewordene Ständeverfassung nicht beseitigt, um sie später wieder aufleben zu lassen. Staat, Institutionen, Gesetze und Gesellschaft waren in der Reformzeit einem tiefgehenden Wandel unterworfen gewesen. Die Anreger und Väter der Verfassungen von 1818 und 1819 haben nicht im entferntesten auf die Tradi-
2 Unterschiedliche Deutungen des Art. 13: Mager, Problem; Aretin, Weg, 235-363; Wunder, Landstände.
3 Auszunehmen wären nur die Zweckbehauptungen von Gentz (hierzu Huber, Verfassungsgeschichte, 643 f.) sowie die Staatslehre von Haller. Dagegen glaubte selbst ein so konservativer Staatslehrer wie Stahl nicht, daß man die Verhältnisse des 18. Jahrhunderts wiederherstellen könne und solle, auch hinsichtlich der Stände. Hierzu Grosser, Staatslehre; Füßl, Professor, 37-50.
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tion der alten Ständeverfassung zurückgreifen wollen4. Das entscheidende Dokument, das die Arbeit der bayerischen Verfassungskommission 1814 in Gang setzte, nämlich das von Montgelas ausgearbeitete Reskript König Max I. vom 17.9.18145, nimmt mit keinem Wort Bezug auf die alten Landstände, sondern befiehlt in ganz eindeutiger Formulierung, bei allen Arbeiten von der Konstitution vom 1.5.1808 auszugehen, die ja gerade die Ständeverfassung ersetzt und den Schlußstein für den modernen zentralistischen Verfassungsstaat gebildet hatte. Auch die in der Konstitution von 1808 vorgesehene Nationalrepräsentation hatte nichts mit den alten Ständen zu tun6. Das Reskript von 1814 enthält bereits genaue Richtlinien für die neue Verfassung, von denen einige Punkte von der Kommission später stark kritisiert und 1818 schließlich mit Unterstützung durch den Kronprinzen zugunsten modernerer und liberalerer Bestimmungen fallengelassen wurden, aber sowohl Montgelas ursprüngliche Konzeption als auch die endgültige Fassung von 1818 haben mit den alten landständischen Verfassungen höchstens einige Äußerlichkeiten gemein7. Selbst die konservativsten Mitglieder der Verfassungskom-
mission von 1814/15 versuchten nicht, die alte Landschaft oder gar die Landschaftsverordnung wiederzubeleben.
Ich möchte im Folgenden Punkte, in denen Kontinuität zwischen landständischer Verfassung des 18. Jahrhunderts und frühkonstitutioneller Verfassung seit 1818 bestand, solchen gegenüberstellen, die für Diskontinuität sprechen.
4 Hierzu auch Weis, Kontinuität.
5 Hierzu Weis, Entstehungsgeschichte.
6 Druck bei Wegelin, Konstitution, mit Analyse der Konstitution. Ferner Doeberl, Rheinbundverfassung; Weis, Begründung, hier 51-55; Möckl, Staat; Möckl, Konstitution; Demel, Staatsabsolutismus; Ullmann, Staatsschulden; die wichtigsten Dokumente zur inneren Geschichte Bayerns in der Montgelas-Ära werden abgedruckt in: Schimke, Regierungsakten, erscheint 1995.
7 Vgl. die in Anm. 5 und 6 angegebenen Arbeiten mit weiteren Literaturangaben, auch zur allgemeinen Literatur zum Frühkonstitutionalismus. Wichtige Beiträge u.a. in den Beiheften 1 (1975) und 4 (1980) der Zeitschrift "Der Staat". Überblicke u.a. in Faber, Geschichte; Siemann, Staatenbund, und immer noch Huber, Verfassungsgeschichte; Fehrenbach, Verfassungsstaat. Hier nicht genannte neuere Darstellungen gehen kaum auf die Verfassungsfrage in den süddeutschen Staaten ein. Allgemein seien noch genannt: Böckenförde, Verfassungsgeschichte; Quint, Souveränitätsbegriff; Ehrle, Volksvertretung; Press, Landstände; erweitert: Press, Landtage.
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Elemente der Kontinuität

Es sind zunächst sehr allgemeine Begriffe zu nennen, wie Vertretung8, Kontrolle der Regierung, Gegengewicht gegen fürstlichen Despotismus im Sinne von Montesquieus "pouvoirs intermédiaires", Mitwirkung der Regierten an Regierung und Gesetzgebung, ferner das Recht der Steuerbewilligung, der Schutz des Eigentums als Garantie der Unabhängigkeit; aber solche Rechte und Möglichkeiten, soweit sie überhaupt im 18. Jahrhundert noch bestanden, hatte nur eine kleine Minderheit, eben die Stände bzw. ihre noch viel kleinere Dauervertretung. Gewisse Grundrechte wurden auch schon durch die Landstände vertreten, wie etwa die Sicherheit vor willkürlicher Verhaftung, die Freiheit der Rede, aber eben nur für Personen mit Standschaft.
Neben solchen Gemeinsamkeiten allgemeiner Art gab es auch einige Ähnlichkeiten prozeduraler Art. In alter Zeit berief der Herzog die Stände ein, nach 1818/19 tat es der König. Früher wie auch jetzt hielt der Landesherr eine Eröffnungsansprache, früher erwiderte sie der Landmarschall durch eine Gegenrede, jetzt erwiderte sie die Kammer durch eine Dankadresse9. Die Ergebnisse einer Plenarversammlung der alten Stände wurden in einem Landtagsgutachten zusammengefaßt, das durch die Ratifikation des Fürsten zum Landtagsabschied wurde. Bei der Ständeversammlung des 19. Jahrhunderts war das Verfahren im Prinzip ähnlich.
Anklänge an die alte Ständeverfassung könnte man auch in einigen bald heftig kritisierten Mängeln der frühkonstitutionellen Verfassung sehen: Die bayerische Verfassung von 1818 zementierte im Gegensatz zu der Konstitution von 1808 wieder erhebliche Adelsvorrechte10. Die nach einem hohen Zensus gewählten Abgeordneten der Zweiten Kammer der Vormärzzeit sprachen für einen erheblichen Teil der Bevölkerung mit, der vom aktiven bzw. passiven Wahlrecht ausgeschlossen war. Die Kammern bewilligten auch für diesen Bevölkerungsteil die
8 Zu diesem Begriff z. B. Bosl/Möckl, Parlamentarismus; Rausch, Repräsentation.
9 Ostadal, Kammer, 18-20.
10 Hofmann, Herrschaft; Dobmann, Zentner; Weis, Begründung, 74-84; Weis, Entstehungsgeschichte.
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Steuern. Die Vereinbarkeit zwischen Abgeordnetenmandat und Beamtenstatus war im 18. wie im 19. Jahrhundert gegeben. Nur unter Max Joseph und Montgelas wurde sie 1800 unterbunden. All diese Tatsachen weisen auf Kontinuität hin, wiewohl sich bei näherem Hinsehen doch meist erhebliche Unterschiede zeigen.

Diskontinuitäten

Demgegenüber scheinen mir die Anzeichen für Diskontinuität doch schwerer zu wiegen, wenn auch nicht geleugnet werden soll, daß es einen sehr allgemeinen und globalen Entwicklungszusammenhang von den alten Ständen bis zur heutigen parlamentarischen Demokratie gibt.
Elemente der Diskontinuität sehe ich in Folgendem: Im Herzogtum bzw. Kurfürstentum Bayern übten die Landstände ihr Vertretungsrecht auf Grund alter Privilegien und des Herkommens aus, nicht aber auf Grund einer Vollmacht oder Wahl. Die Landstandschaft hing hier seit dem 16. Jahrhundert vom Besitz einer Grundherrschaft ab, die in der Landtafel eingetragen war. Die Landschaftsverordnung, die seit der letzten Plenarversammlung des Landtags 1669 allein die Landschaft vertrat, ergänzte sich durch Kooptation. Die Ständeversammlung des 19. Jahrhunderts, genauer deren Zweite Kammer, die gewählt wurde, sollte dagegen laut Präambel zur bayerischen Verfassung von 1818 hervorgehen "aus allen Klassen der im Staate ansässigen Staatsbürger", ein Anspruch, der später, seit 1848, zunehmend verwirklicht wurde. Das alte deutsche Recht kannte kein allgemeines Staatsbürgerrecht des Einzelmenschen, sondern sah diesen in einem Verbande von stufenweisen Abhängigkeiten. Die Verfassungen von 1818/19 setzten bereits die allgemeine Staatsbürgergesellschaft voraus, wie sie durch Aufklärung, Französische Revolution und deutsche Reformzeit durchgesetzt worden war11.
11 Vgl. hierzu Böckenförde, Verfassungsgeschichte, darin besonders Böckenförde, Verfassungstyp. - Zur bayerischen Landschaftsverordnung: Steinwachs, Ausgang; Zimmermann, Verfassungsgeschichte; Aretin, Weg; Hammermayer, Ende; Rauh, Verwaltung; Seitz, Verordnung (erscheint 1995 oder 1996).
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Weitere Unterschiede

In den Verfassungen des 19. Jahrhunderts gibt es nicht mehr den Dualismus der alten landständischen Verfassung. Jetzt liegt die Souveränität12 nur bei einer Instanz, während des Konstitutionalismus beim Monarchen, später, in der parlamentarischen Demokratie, beim Volk (eine gewisse Zweideutigkeit der Verfassungen und politische Kontroversen in dieser Frage gab es allerdings während des gesamten 19. Jahrhunderts und gibt es in der Wissenschaft bis heute13 ). Die Abgeordneten der Zweiten Kammer des 19. Jahrhunderts waren verpflichtet auf "des ganzen Landes allgemeines Wohl und Beste ohne Rücksicht auf besondere Stände und Klassen"14 ; ein imperatives Mandat war somit ausgeschlossen. Die Mitglieder der alten Landstände und der Ausschüsse hingegen hatten zwar nicht immer ein förmliches Mandat gehabt, aber sie waren normalerweise nur im Interesse ihres Standes tätig, von dem sie auch Aufträge entgegennahmen. In den wittelsbachischen Staaten des 18. Jahrhunderts hatte es nur Provinzialstände gegeben (wie es sie in Österreich und Preußen bis 1848 weiterhin ausschließlich gab). Die altbayerische Landschaft war zum Beispiel nur für Ober- und Niederbayern zuständig; dazu kamen Stände in einem Teil der 1803 bis 1810 erworbenen Gebiete. Der bayerische Landtag seit 1818 war dagegen selbstverständlich die Volksvertretung des Gesamtstaates.
12 Souveränität hatten die deutschen Staaten, deren Gebiete ausschließlich im Reich lagen, ja erst seit 1806, seit dem Ende des Heiligen Römischen Reiches.
13 Die bisher vorherrschende Auffassung, besonders bei Juristen und Historikern, ist, daß die Souveränität allein beim konstitutionellen Monarchen lag. Vgl. hierzu Willoweit, Verfassungsgeschichte, 206-215; Stolleis, Geschichte Bd. 2, 102-120 zeigt die gegensätzliche Auslegung des "monarchischen Prinzips" schon bei den Zeitgenossen. - Fehrenbach, Verfassungsstaat, 74-77. - Die These vom Dualismus vertritt der Politologe von Beyme (Beyme, Regierungssysteme).
14 Bayerische Verfassung von 1818 VII § 25. Die württembergische Verfassung von 1819 und die badische von 1818 schließen sogar in § 155 bzw. § 48 die Annahme von Instruktionen durch die Abgeordneten ausdrücklich aus. - Text der bayerischen Verfassung von 1818 bei Huber, Dokumente, 141-156, der badischen Verfassung von 1818 ebda. 157-170, der württembergischen Verfassung von 1819 ebda. 171-200. - Trotz der Wahl nach Berufsgruppen, des Zensuswahlrechts und der überproportionalen Repräsentation des Adels machten doch die grundbesitzenden Bauern und das städtische Bürgertum (die Bauern einschließlich der "Grundholden") in Bayern zusammen drei Viertel der Mitglieder der Zweiten Kammer, in Württemberg 71 von 94 Abgeordneten aus. In Baden stellten Bauern und Bürger allein alle Abgeordneten der Zweiten Kammer.
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Die Verfassungen von 1818 und 1819 formulierten erstmals in Deutschland systematisch Grundrechte15. Vom revolutionären Frankreich übernommen waren ferner - abgesehen von dem Faktum einer geschriebenen Verfassung überhaupt - auch die Bestimmungen über die Öffentlichkeit oder zumindest die Publikation der Debatten der Zweiten Kammer.
Unterschiede gab es auch auf dem Gebiet der Steuerbewilligung und -verwaltung. Die alten Landstände hatten eine Landschaftskasse geführt, die sich der Kontrolle der Regierung entzog. Die Stände hatten nur diejenigen Einnahmen aufzubringen, die der Fürst aus seinen sonstigen Einnahmequellen nicht decken konnte, oder besser umgekehrt gesagt, die Fürsten mußten nach möglichst umfangreichen Einnahmen trachten, die sie von dem guten Willen der Stände teilweise unabhängig machen konnten. In Bayern kamen Ende des 18. Jahrhunderts nur 45 % der Staatseinnahmen von den Ständen, in Württemberg 30 %. Die Parlamente des 19. und 20. Jahrhunderts waren und sind dagegen für die gesamten Staatseinnahmen und -ausgaben zuständig16. Schon in der konstitutionellen Monarchie waren die Minister auch gegenüber dem Parlament verantwortlich; sie mußten die königliche Politik ihm gegenüber rechtfertigen und verteidigen. Bei den alten Ständen war dies zumindest im 17. und 18. Jahrhundert nicht der Fall gewesen. Die Kammern des 19. Jahrhunderts hatten einen größeren Anteil an der Gesetzgebung, als die Stände selbst in ihren besten Zeiten gehabt hatten.
Die Schöpfer der Verfassungen von 1818 und 1819 knüpften nicht an die Tradition der alten Landstände, sondern an die inzwischen unter dem Einfluß der Französischen Revolution, des napoleonischen Empire und der Entwicklungen im eigenen Land eingeführten Reformen an. Von ihnen gingen sie bei ihrer Verfassungsgebung aus. Der Politikwissenschaftler Klaus von Beyme sprach von einem Paradoxon, das kaum ein Engländer des beginnenden 19. Jahrhunderts für möglich gehalten hätte: "Die parlamentarische Regierung konnte sich aus einer oktroyierten Verfassung genausogut entwickeln wie aus der kontinuierlichen Überführung einer ständischen Verfassung in eine
15 Rimscha, Grundrechte; Huber, Dokumente, 350-359; Wahl, Wirkungen.
16 Böckenförde, Verfassungstyp, 156.
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moderne allgemeine Nationalrepräsentation"17. Bayern, Württemberg, Baden und Hessen-Darmstadt hatten im 19. Jahrhundert ein sehr reges, zum Teil stürmisches parlamentarisches Leben, auch in einer Zeit, als vor 1848 die beiden deutschen Großmächte überhaupt noch keine Verfassungen besaßen. Die Verfassungen von 1818/20 erwiesen sich als der Fortbildung fähig, und sie wurden 1848 im liberalen Sinne modifiziert. Dabei spielte es für die Entwicklung des Parlamentarismus keine Rolle, ob diese Verfassungen einst durch Vertrag, wie 1819 in Württemberg18, oder durch Octroi wie in Bayern und Baden entstanden waren, ja es blieb für die weitere Entwicklung des politischen und parlamentarischen Lebens sogar ohne Belang, ob es in den betreffenden Gebieten in den vorangegangenen Jahrhunderten Stände gegeben hatte oder nicht. Gerade Baden und die bayerische Rheinpfalz, die keine Stände gehabt hatten (Baden mit Ausnahme des früher österreichischen Breisgau), wurden zu Hochburgen des Liberalismus, und dort fanden Vorgänge in den Zweiten Kammern im Lande einen besonders regen Widerhall. Die Nachbarschaft zu Frankreich und zur Schweiz sowie die Tatsache, daß die linksrheinische Pfalz von 1794 bis 1814 zu Frankreich gehört hatte, spielten hierfür zweifellos eine unvergleichlich größere Rolle als die Frage, ob und bis wann es hier früher einmal Stände gegeben hatte.
Dasselbe ist für Bayerns fränkische Regierungsbezirke festzustellen: Weder in den geistlichen Fürstentümern Würzburg und Bamberg noch in den Markgrafentümern Ansbach und Bayreuth gab es eine lebendige ständische Tradition, die das Zeitalter des Absolutismus überlebt hätte. Und doch war im 19. Jahrhundert Franken neben der Pfalz das am stärksten politisierte Gebiet Bayerns. Die fränkischen Landtagsabgeordneten gehörten neben den pfälzischen zu den aktivsten Kräften, die eine Fortentwicklung des Parlamentarismus anstrebten. Also auch hier knüpfte der Parlamentarismus des 19. Jahrhunderts nicht an regionale ständische Traditionen an, sondern er hatte modernere und aktuellere Ursachen.
17 Beyme, Regierungssysteme, 52.
18 Zu Württemberg jetzt Gerner, Vorgeschichte; Brandt, Parlamentarismus.
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Literaturverzeichnis

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